Le juge des référés du tribunal administratif de Paris précise le cadre dans lequel opèrent les centres d’hébergement et de réinsertion sociale

L’essentiel à retenir :

Quand bien même ils seraient gérés par une personne privée et non dotés de prérogatives de puissance publique (PPP), les centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) sont investis d’une mission de service public, en application de la jurisprudence APREI. Dans l’hypothèse d’une fin de prise en charge d’un résident par un CHRS, l’engagement du préfet d’émettre une proposition de relogement dans un délai d’une semaine suffit à caractériser le défaut d’urgence entraînant le rejet de la demande de suspension de la décision de fin de prise en charge.

Tribunal administratif de Paris, référé, 10 juillet 2025, Mme B., n° 2518920/9.

Extrait de la décision :

« (…) Madame B., représentée par Me Xavier Dissoubray, avocat, demande au juge des référés : (…)

2°) de suspendre, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, l’exécution de la décision du 23 juin 2025 par laquelle l’association X. a mis fin, à compter du 10 juillet 2025, à sa prise en charge dans le centre d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) de Paris ;

3°) d’enjoindre à l’association X. de maintenir sa prise en charge jusqu’à ce que sa demande de relogement ou sa demande au titre du droit à l’hébergement opposable (DAHO) ait abouti ; (…)

Elle soutient que :

Sur l’urgence :

– l’exécution de la décision attaquée est imminente ;

– du fait de sa situation administrative et financière qui lui interdit de former une demande de logement social et de trouver une location dans le parc privé, elle se retrouve sans solution de relogement ; (…)

Par un mémoire en défense (…), l’association X. (…) conclut au rejet de la requête.

Elle soutient, à titre principal, que la juridiction administrative est incompétente et, à titre subsidiaire, que la condition d’urgence n’est pas remplie (…)

Ont été entendus au cours de l’audience publique (…) :

– le rapport de M. Y., juge des référés ;

– les observations de Me Dissoubray pour Mme B., qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens (…) et soutient en outre que les CHRS étant chargés de l’exécution d’un service public, la juridiction administrative est compétente ;

– les observations de Me Z, pour l’association X., qui conclut aux mêmes fins que son mémoire par les mêmes moyens ;

– et les observations de M. K. (…) pour le préfet (…) qui (…) s’engage à accompagner Mme B. dans la saisie du service intégré de l’accueil et de l’orientation et à ce qu’elle reçoive une proposition de réorientation et d’hébergement dans un autre CHRS à Paris dans un délai d’une semaine à compter de la notification de l’ordonnance à intervenir. (…)

Sur l’exception d’incompétence de la juridiction administrative :

3. Indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public. Même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission.

4. Aux termes [des articles L. 115-1, L. 116-1, L. 312-1, L. 313-1, L. 313-3, L. 313-4, L. 313-6, L. 313-8, L. 313-8-1, L. 313-9, L. 313-11, L. 313-11-2, L. 313-13, L. 314-1, L. 314-4, L. 314-5, L. 314-6, L. 314-7 et L. 314-8 du code de l’action sociale et des familles] (…).

5. Aux termes [des articles L. 345-1, L. 345-2-7, L. 345-3 et L. 345-4 du même code] (…).

6. Aux termes [des articles R. 345-1, R. 345-1-1, R. 345-4 et R. 345-7 du même code] (…).

7. Il résulte de ces dispositions que, même s’ils sont gérés par une personne privée et ne sont pas dotés de prérogatives de puissance publique, eu égard à l’intérêt général de leur activité, aux conditions posées à leur création, à leur organisation, à leur fonctionnement et à leur financement, aux obligations renforcées qui leur sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui leur sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu confier aux CHRS une mission de service public.

8. Il résulte de ce qui précède que l’exception d’incompétence de la juridiction administrative opposée en défense doit être écartée.

Sur les conclusions à fin de suspension : (…)

10. L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi de conclusions tendant à la suspension d’un acte administratif, d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l’acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’affaire.

11. Il résulte des observations du préfet (…) à l’audience que celui-ci s’est engagé à accompagner Mme B. dans la saisie du service intégré de l’accueil et de l’orientation et à ce qu’elle reçoive une proposition de réorientation et d’hébergement dans un autre CHRS de Paris dans un délai d’une semaine à compter de la notification de l’ordonnance à intervenir. Par suite, l’urgence à suspendre l’exécution de la décision du 23 juin 2025 ne peut pas être regardée comme remplie.

12. Il résulte de ce qui précède que la condition d’urgence posée par l’article L. 521-1 du code de justice administrative n’étant pas remplie, il y a lieu, sur le fondement de ces dispositions et sans qu’il soit besoin d’examiner l’existence de moyens propres à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux sur la légalité de la décision du 23 juin 2025, de rejeter les conclusions de la requête à fin de suspension ainsi que, par voie de conséquence, celles à fin d’injonction (…) » (Rejet).

Observations :

Notre cliente, Madame B., était résidente dans un centre d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) de l’association X. depuis le 2 février 2023.

Publics ou privés, les CHRS sont des établissements accueillant, aux termes du premier alinéa de l’article L. 345-1 du code de l’action sociale et des familles (CASF), « les personnes et les familles qui connaissent de graves difficultés, notamment économiques, familiales, de logement, de santé ou d’insertion, en vue de les aider à accéder ou à recouvrer leur autonomie personnelle et sociale ».

Aux termes du deuxième alinéa du même article, les CHRS « assurent tout ou partie des missions définies au 8° du I de l’article L. 312-1 [du même code], en vue de faire accéder les personnes qu’ils prennent en charge à l’autonomie sociale ».

Aux termes du 8° du I de l’article L. 312-1 du CASF : « Sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux, au sens du présent code, les établissements et les services, dotés ou non d’une personnalité morale propre (…) comportant ou non un hébergement, assurant l’accueil, notamment dans les situations d’urgence, le soutien ou l’accompagnement social, l’adaptation à la vie active ou l’insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse ».

Se fondant sur l’accumulation de diverses sanctions prévues par le règlement de fonctionnement de ses CHRS et infligées à notre cliente à compter de l’automne 2024, l’association a mis fin, par une décision du 23 juin 2025, à sa prise en charge à compter du 10 juillet suivant, la mettant de facto à la rue à cette date.

Par une requête en référé devant le tribunal administratif (TA) de Paris, territorialement compétent, et sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative (CJA), Mme B. demande la suspension de la décision qu’elle estime entachée d’un doute sérieux quant à sa légalité. Au lendemain de l’audience, par une ordonnance du 10 juillet 2025 et sans examiner l’existence, que nous soutenions, d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un tel doute, le juge des référés du TA de Paris rejette les conclusions en suspension de la requérante du fait du seul défaut d’urgence.

Les centres d’hébergement et de réinsertion sociale sont investis d’une mission de service public

En premier lieu, contrairement à ce que soutenait dans ses écritures la défenderesse, le juge des référés du TA de Paris affirme que c’est bien d’une mission de service public que l’administration a entendu investir les CHRS.

Il n’est pas le premier à l’affirmer puisque le juge des référés du TA de Lyon en avait fait de même l’année dernière dans le cadre d’un référé mesures utiles de l’article L. 521-3 du CJA, mais de manière plus subtile : « il incombe au juge des référés du tribunal, saisi de la présente demande d’expulsion d’occupants d’un logement situé dans un centre d’hébergement d’urgence, de prendre en compte, d’une part, la nécessité d’assurer le fonctionnement normal et la continuité du service public dont l’administration a la charge et, d’autre part, la situation des occupants en cause, ainsi que les exigences qui s’attachent au respect de leur dignité et de leur vie privée et familiale[1] ». Il s’agissait, dans cette précédente affaire, d’un CHRS appartenant à une association relevant de la loi du 1^er juillet 1901 relative au contrat d’association (« association loi de 1901 »), personne morale de droit privée, et opérant dans le cadre de sa mission d’hébergement d’urgence.

Certes, dans notre espèce et comme elle le rappelait elle-même, l’association X. est statutairement une association loi de 1901 agissant en dehors de tout contrat administratif, dont la décision critiquée par notre cliente ne relève pas de l’exercice de prérogatives de puissance publique. Elle soutenait toutefois également qu’aucune mission de service public ne lui avait été déléguée. Dès lors, sur le fondement d’un tel faisceau d’indices, le juge administratif ne pouvait que, d’après elle, se déclarer incompétent pour connaître du présent litige.

Pour ce faire, elle s’appuyait sur l’analyse du Conseil d’État, relative aux « établissements et (…) services, y compris les foyers d’accueil médicalisés, qui accueillent des personnes handicapées, quel que soit leur degré de handicap ou leur âge, ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l’insertion sociale ou bien qui leur assurent un accompagnement médico-social en milieu ouvert » du 7° du I de l’article L. 312-1 précité du CASF.

La Haute juridiction estime en effet que « le législateur a entendu exclure que la mission assurée par les organismes privés gestionnaires [de tels] établissements et services (…) revête le caractère d’une mission de service public[2] ».

Or, contrairement au Conseil d’État dans l’espèce précitée, le juge des référés du TA de Paris se positionne d’emblée dans la perspective de la jurisprudence APREI du Conseil, dont il rappelle le considérant de principe : « Indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public. Même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission[3] ».

Après avoir indiqué en audience que, à son sens, le législateur n’avait entendu ni reconnaître ni exclure l’existence d’une activité de service public exercée par les personnes privées opérant des CHRS, restait donc au juge des référés du TA de Paris à leur appliquer les critères d’APREI par le truchement des dispositions pertinentes du CASF. C’est ce qu’il fait en les citant expressément et extensivement dans son ordonnance.

Renvoyant à leur lecture pour disposer du panorama exhaustif de la question, l’on peut, synthétiquement, expliquer comment le respect des critères d’APREI en ressort :

– l’intérêt général de l’activité des associations loi de 1901 gestionnaires de CHRS résulte en particulier de la combinaison des articles L. 115-1, L. 116-1, L. 311-1, L. 312-1 et L. 345-1 du CASF ;

– si de telles associations ne sont pas nécessairement créées sous l’impulsion de l’administration, les conditions de leur organisation et de leur fonctionnement en dépendent largement. Par exemple, le premier alinéa du II de l’article L. 312-1 du CASF pose, de manière générale, que « les conditions techniques minimales d’organisation et de fonctionnement» des établissements qu’elles opèrent « sont définies par décret après avis de la section sociale du Comité national de l’organisation sanitaire et sociale ». Il en est de même en matière tarifaire puisque, aux termes de l’article L. 314-8 du même code : « les modalités de la fixation de la tarification des établissements et services mentionnés au I de l’article L. 312-1 sont déterminées par un décret en Conseil d’État (…) » ;

– les projets de ces associations doivent, entre autres, être compatibles avec les objectifs et répondre aux besoins sociaux et médico-sociaux fixés par le schéma régional de santé ou par le schéma d’organisation sociale et médico-sociale dont il relève et répondre au cahier des charges établi, dans des conditions fixées par décret, par les autorités qui leur délivrent l’autorisation (article L. 313-3 du CASF) ;

– enfin, en termes de mesures prises pour vérifier que les objectifs assignés à ces associations sont atteints, on notera, notamment, que, aux termes du I de l’article L. 313-13 du CASF : « l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation contrôle l’application des dispositions du présent code par les établissements et services sociaux et médico-sociaux et lieux de vie et d’accueil mentionnés à l’article L. 312-1 et par les autres services de leurs organismes gestionnaires qui concourent, dans le cadre de l’autorisation, à la gestion desdits établissements, services et lieux de vie et d’accueil (…)».

A l’unisson du juge des référés du TA de Paris, il nous apparaît donc clair qu’ « il résulte de ces dispositions que, même s’ils sont gérés par une personne privée et ne sont pas dotés de prérogatives de puissance publique, eu égard à l’intérêt général de leur activité, aux conditions posées à leur création, à leur organisation, à leur fonctionnement et à leur financement, aux obligations renforcées qui leur sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui leur sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu confier aux CHRS une mission de service public ».

L’engagement du préfet d’émettre une proposition de relogement dans un délai d’une semaine suffit à caractériser le défaut d’urgence

En second lieu, contrairement à ce que nous soutenions, le juge des référés du TA de Paris considère que, en l’espèce et quand bien même était sur le point de se retrouver à la rue, l’urgence, au sens de l’article L 521-1 du CJA, fait défaut. Il juge en effet que l’engagement du préfet, formulé au cours de l’audience, d’émettre une proposition de relogement dans un délai d’une semaine est suffisant pour conclure à l’absence d’urgence.

D’abord, on ne peut plus classiquement, le juge des référés du TA de Paris rappelle que « l’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi de conclusions tendant à la suspension d’un acte administratif, d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l’acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’affaire[4] ».

Nous soutenions d’ailleurs, dans nos écritures, que les critères de gravité et d’immédiateté de l’atteinte portée à la situation de notre cliente étaient remplis. D’une part, en effet, elle se trouvait sans solution de relogement (gravité). D’autre part, un délai de seulement deux semaines devait s’écouler entre l’édiction de la décision critiquée et son exécution (immédiateté).

Néanmoins, ensuite, le juge des référés du TA de Paris place le débat sur le terrain distinct de l’engagement du préfet, observateur, pris à l’audience, de faire à Madame B. une proposition de relogement en CHRS sous une semaine : « il résulte des observations du préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, à l’audience que celui-ci s’est engagé à accompagner Mme B. dans la saisie du service intégré de l’accueil et de l’orientation et à ce qu’elle reçoive une proposition de réorientation et d’hébergement dans un autre CHRS de Paris dans un délai d’une semaine à compter de la notification de l’ordonnance à intervenir ».

Premièrement, cette décision rappelle utilement que, dans le cadre d’un référé suspension, l’instruction n’est close qu’à l’issue de l’audience publique à laquelle les parties sont convoquées (deuxième alinéa de l’article L. 522-1 du CJA). A cet égard, conformément à la jurisprudence du Conseil d’État l’autorisant à procéder ainsi[5], le juge des référés du TA de Paris, pour apprécier le bien-fondé de la demande dont nous l’avions saisi, s’est fondé en particulier sur les éléments qui sont apparus au cours de l’audience, notamment à la suite des questions qu’il a posé au représentant du préfet.

Deuxièmement, il est toutefois, à notre connaissance, inédit que l’engagement du préfet de trouver une solution de relogement fonde le défaut d’urgence. Un tel engagement est, certes, mentionné dans les décisions du juge administratif[6]. Mais, dans notre espèce, le juge des référés du TA de Paris conclut que, « par suite, l’urgence à suspendre l’exécution de la décision du 23 juin 2025 ne peut pas être regardée comme remplie ».

Deux éléments, pour terminer, nous paraissent expliciter sa motivation. D’une part, le délai d’une semaine à compter l’ordonnance à intervenir lui paraissait raisonnable au regard de la situation de notre cliente qui pouvait néanmoins – ce ne fut heureusement pas le cas – être expulsée du CHRS dès le jour de sa notification. D’autre part, il a répété à de multiples reprises à l’audience sa question au représentant du préfet afin de s’assurer de la réalité de l’engagement de ce dernier. L’importance de l’audience, dans le cadre d’une procédure de référé suspension et de son instruction, ne saurait donc une nouvelle fois être sous-estimée.

[1] Tribunal administratif de Lyon, référé, 27 août 2024, Mme C. B., n° 2407966.

[2] Conseil d’État, référé, 26 mars 2019, Mmes C. A. et B. A. c. association départementale des infirmes moteurs et cérébraux d’Ille-et-Vilaine (ADIMC 35), n° 428371, aux tables du Recueil, en B.

[3] Conseil d’État, Section, 22 février 2007, association du personnel relevant des établissements pour inadaptés (APREI), n° 264541, conclusions Célia Verot, au Recueil, page 92, en A.

[4] Conseil d’État, Section, 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres, n° 228815, conclusions Laurent Touvet, au Recueil, page 29, en A et 28 février 2001, préfet des Alpes-Maritimes et société Sud-Est Assainissement, n° 229562, 229563, 229721, conclusions Alain Seban, au Recueil, page 110, en A.

[5] Conseil d’État, référé, 13 février 2001, société Golden Harvest Zelder, n° 228962, aux tables du Recueil, en B.

[6] Par exemple Conseil d’État, 19 janvier 2023, Mme F. C. et M. D. A., n° 470442, inédit au Recueil, en C : « (…) le préfet s’est engagé à trouver un hébergement pouvant rassembler la famille (…) ».